摘要：2013年10月27日，清华大学中国经济社会数据中心发布的一项关于中国城镇化的调查报告显示，中国户籍城镇化率非常低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，20年内“农转非”比例仅增长了7.7个百分点。

新城镇化

　　此次“中国城镇化与劳动移民研究”项目自2009年11月开始启动，是清华大学自恢复文科院校以来首次大规模的全国代表性入户抽样调查。调查样本覆盖了中国大陆的31个省(自治区、直辖市)，实际完成有效人样本12540个，其中流动人口样本4386个。

　　数据发布的主讲人由清华大学人文社会科学学院李强院长担任。他介绍，调查的主要目的在于分析中国城镇化的具体过程，包括农村的土地情况、留守人口的状况、在地农民的进城意愿、流动人口的留城形势，以及流动人口在城镇社区中的社会融合状况。此次调查还关注了城镇化和人口流动对个体社会生活的影响，包括：对人们社会经济地位、身体和心理健康等方面的影响;对儿童认知能力与个体成长和发展的影响。该项目的特色在于可以比较不同群体、不同历史时期的迁移和流动模式的差异等。

　　清华大学副校长谢维和在讲话中指出：党的十八大报告提出“走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，其中，新型城镇化又是极为关键的环节。作为未来20年中国经济转型升级、扩展内需的增长点，目前的中国城镇化已进入到关键性的历史阶段。

　　户籍城镇化滞后

　　卫生计生委日前发布的《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中有一个是流动人口。清华城镇化报告也指出，根据国际城市化的发展规律和中国社会经济发展趋势，目前一些较为保守的估计也认为，未来20年左右的时间内，中国社会还将有3亿多农村户籍人口向城市和城镇转移。人口的大规模流动将是城镇化过程中的一个不可避免的突出现象。

　　根据国家统计局公布的数据，截至2012年年底，中国的城镇化率已达52.57%。相比之下，户籍城镇化率却远低于这一水平。清华大学的调查结果显示，中国的户籍城镇化率仅为27.6%，与国家统计局第六次人口普查数据(27.7%)基本吻合。“我们去调国家统计局的原始数据，发现户籍城镇化率确实从来没超过35%。”李强说。

　　报告指出，户籍制度一直以来都是束缚农民流动、阻碍人们城镇落户的制度性壁垒。另一方面，由于国家尚未拿出明确的户籍改革方案，各地政府在考虑城镇化水品、制定城镇化推进政策的时候，只能绕开户籍制度的因素。于是，流动人口在流入城市的落户权利也被回避了。

　　李强表示，我国目前已出现“户籍失效”现象，大量农民工在未取得非农户籍的情况下，已涌向城镇工作、生活。其次也证明了，我国户籍改革，或者说进城农民的市民化速度，大大落后于城镇化速度。

　　“嫌贫爱富”的积分政策

　　目前，户籍改革试验在一些地区已经展开。2011年，广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市先后全面开展积分入户工作。分值计算标准包括文化程度和技能水平、年龄、参与社保情况、纳税情况、住房情况等。外来流动人口积分达到一定额度，即可获得落户机会。

　　然而，目前的积分政策在执行中存在各种问题。清华城镇化调查初步显示，现有的流动政策并没有真正使来自农村的流动人口获益，而是被更具优势的城镇流动人口所享受。中山大学法学院教授黄巧燕曾指出，积分政策“部分条件和要求并不合理，明显地嫌贫爱富，嫌老爱壮;大部分只从城镇经济发展需要的角度考虑各项入户条件，农民工的真正贡献、合理需要和内心愿望尚待关注”。

　　报告数据显示，农业户籍人口的流动率为21%，非农户籍人口的流动率达到23.7%。李强解释，这说明中国社会当前呈现出一种强流动特征，不仅表现为农民工的流动，城镇社会内部的流动率同样很高。劳动力从价格低的地方流向价格高的地方是客观规律。那些来自小城镇、中小城市，拥有非农户籍的人口，为了寻找更好的生活和发展机会，也在大规模地从一个城市流动到另一个城市。这就提醒有关决策者在设计市民化政策、流动人口社会融入政策时，必须正视这一问题，分类型对待当前的城市流动人口。

　　城市资源VS农村土地

　　报告还发现，逾70%农民工不打算回乡就业，各出生组之间也有很大差异。1960-1970年代农民工群体中有27.1%的人会选择回农村就业，1950年代及以前出生的农民工中有超过半数会选择回农村就业。而新生代农民工融入城市的意愿更加强烈。在80年代和90年代两个农民工群体中，选择回农村就业的比例仅为11.1%和6.2%。绝大多数农民工不再打算从事农业劳动，80年代和90年代农民工群体中，选择“务农”的人仅7.3%和3.8%。

　　卫生计生委流动人口服务与管理司司长王谦认为，“新生代”农民工追求的不是户口转变的“形”，更看重城市中的公共服务和社会保障。大城市的公共资源多，如教育、医疗等资源是中小城市望尘莫及的。相比之下，不断推进的农村土地政策改革，很大程度上使得土地和宅基地成为农民的基本保障、长远利益。

　　从清华大学城镇化报告中看，征地、拆迁波及16%的家庭。征地拆迁后，获得补偿款的比例较高，而给予家庭的就业安置和城镇社会保障的比例却较低。很多农村户籍流动人口愿意在城市长期居住，但不愿意放弃农村户籍，主要原因是想保留土地。

　　李强解释，“因为一个人如果是农业户籍的话，他有耕地、林地和宅基地。这些要素潜在的升值潜力巨大。尤其在大城市，一旦土地改造、征地，农民会得到非常高的补偿。另外，目前进城的很多农民，确实也没有得到同等的市民待遇，土地被视为他们最后的生存保障。国家应该保证自己的公民公正地享受资源。在研究城市接纳机制的同时，也应该制定出一个公平合理的退出机制。中国还在转型过程中，这件事情还远远没有完成。这可能要靠几代人去完成，如此才能保障改革平稳推进。目前，一些地方已经在搞土地确权和土地流转试验，把农民该得到的利益赋予他们。”

　　李红玉：户籍管理改革滞后

　　就相关问题，时代周报专访中国社科院城市规划与环境研究院规划室主任李红玉。

　　记者：2013年国家统计局公布的城镇化率是52.57%，而清华大学的调查显示，中国户籍城镇化率仅为27.6%。“城镇化率”和“户籍城镇化率”两个数据的差异说明了哪些问题?

　　李红玉：国家统计局计算出的52.57%城镇化率，是用统计口径常住人口，也就是在某地居住6个月以上的人口。这个数字是把城市的所有外来人口都计算在内的，而事实上很多外来人口只是在城镇不稳定就业，生活的重心仍然在农村，不能算作真正意义上的城镇人口，因此实际城镇化率与统计城镇化率有较大的差距。

　　中国有两亿多人在农村与城市之间、或城市之间流动。其中有很大一部分不在农村生活，不从事农业生产，常年在城市生活，但其身份仍是“农业户籍”。一些大城市尤为明显，比如北京的户籍人口是1200万，外来人口已经超过了1200万，而其中很大比例是打工一族和学生。这样计算出来的城镇化率其实是虚高的。

　　这两个数字的差异也说明两个问题，其一是城镇化质量较低，城镇基本公共服务业和基础设施并未覆盖全体城镇人口，未来城镇化建设的重点任务是提高城镇化质量。其二是户籍归属与实际居住情况已经脱节，户籍管理改革滞后于人口事实上的城镇化。

　　记者：报告指出，户籍制度一直以来都是束缚农民流动、阻碍人们城镇落户的制度性壁垒。户籍制度在城镇化进程中有哪些具体影响?

　　李红玉：严格意义上讲，进城务工人员并不能算是真正城镇化了。他们虽然在城市里有工作，有劳动合同，但他们没有这个城市的居民身份，因此不能完全享受到这个城市有户口的居民拥有的公共福利。目前各城市的本地城镇户籍与非本地城镇户籍的公共服务差异主要表现在是否能享受医疗卫生保障、最低生活保障与社会救助、义务教育服务、住房保障，另外，随着大都市人口的快速膨胀，住房限购、汽车限购等政策也表现出更多的户籍身份差异。

　　虽然农村人口在融入城市的过程中遇到了很多阻碍，但他们在城市定居的意愿依然没有消失，因为城市确实有更多的就业机会，更好的教育条件、医疗条件。对于这些有了稳定生活并且基本在城市定居的人，人户分立的管理方式已经滞后了，也不利于管理。公安部目前的户籍政策是，除了放开小城镇户籍，一个更大的进步是，允许各地做户籍改革试验。在城市制定适合当地的户籍改革政策时，针对这些农业转移到城镇的人口，如果已经与农村脱钩，并有意愿在城镇就业和生活，应给予市民化待遇。新型城镇化进程中，人是唯一的核心，如果缺乏户籍制度的根本改革，意味着作为核心要素的“人”不能自由流动，或缺乏保证自由流动的公平福利，这样的城镇化依然停留在计划经济的语境里，而不是市场思维下的城镇化。

　　记者：现有针对农民工的流动政策被流动中的非农人口群体所享受。这种情况有无解决办法?

　　李红玉：有些大城市推出了一些户籍改革办法，比如上海、广州等地实行的积分入户、积分入学等政策，只要累积到足够的积分就能获得当地户籍。但真正能够达到积分标准的，一般都是有学历的大学生和白领，而不是农民工。所以，考虑到这2亿多农民工群体，居住证积分制度不是长久之计。报告中也提到，可以通过中等职业技术学校吸纳农村初中毕业生，通过技术培训，让他们成为掌握现代产业链条中先进工业技术的人。这样，完成他们的城镇化也是顺理成章的事情。

　　目前流入城市的人有两种，一种是从农村流动到城市，一种是从城市流动到城市。后者的流动率要高于前者。其中很大一部分是大学生，毕业后需要在该城市稳定工作和户籍。在制定政策时，要细致研究不同人群的需求，对不同类型的城市流动人口需要分类对待。